Blog #9: Dikastocratie – hoort u dat?
Dit Statigblog wordt verzorgd door Hannes brown, tweedejaars rechtenstudent aan de Universiteit Utrecht en redactielid van de Statig. Hij schrijft voor de Statig een artikel over dikastocratie en de verhouding tussen dikastocratie en de rechtsstaat.
Met hartelijke groet,
Lotje Cuperus
h.t. Fiscus
Bestuur XXXIV
Door: Hannes Brown
Inleiding
Op 13 november 2019 diende politicus Thierry Baudet een debatverzoek in tijdens de regeling van werkzaamheden in de Tweede Kamer. De aanleiding? Rechtelijk optreden in Nederland. Baudet had het over ‘’een sluipende machtsovername door de rechterlijke macht van de democratie’’.[1] De partijleider van Forum voor Democratie beweert dat in Nederland sprake zou zijn van ‘’een ontaarding van de rechtsstaat in een samenleving die door rechters wordt gedomineerd’’.[2] Een dergelijke samenleving wordt ook wel een ‘dikastocratie’ genoemd. Dikastocratie komt van het Griekse dikastḗs (rechters) en kratein (heersen)[3], aldus een ‘heerschappij van rechters’ of ‘rechtersstaat’. De staatsrechtsgeleerde Erik Jurgens zou de de term in 1974 in de Nederlandse politiek voor het eerst hebben gebruikt en hij omschreef dikastocratie als een ‘’regering door rechters’’.[4] Inmiddels is de term dikastokratie in Nederland het onderwerp van gesprek, in NRC Handelsblad verscheen bijvoorbeeld een artikel met de kop ’Help, de rechter grijpt de macht’[5]. En in de Volkskrant: ‘Dikastocratie? In Nederland is dit nog niet aan de orde’.[6] Wat is de verhouding tussen dikastocratie en rechtsstaat?
Teloorgang van de rechtsstaat
De term dikastocratie is maar een label, het gaat natuurlijk om het verschijnsel als zodanig. Een samenleving ‘die door rechters wordt geregeerd’ valt niet bepaald te rijmen met het idee van een rechtsstaat. Dikastocratie is als zodanig in strijd met één van de fundamentele vereisten van rechtsstatelijkheid: de trias politica. De macht van de staat dient niet in handen te zijn van één orgaan of instantie, maar dient te zijn verspreid over een wetgevende, een uitvoerende en een rechtsprekende macht[7], dit met het oog op het voorkomen van absolute machtsuitoefening en dientengevolge willekeur.[8] De Nederlandse constitutionele praktijk kenmerkt zich weliswaar niet door een zuivere machtenscheiding, maar dit neemt niet weg dat het uitgangspunt vooralsnog is dat gedeelde of verspreide macht beter is dan gebundelde of geconcentreerde macht. De democratisch-gelegitimeerde wetgever (oke die regering dan iets minder) neemt politieke beslissingen en de rechter past het recht – het product van politieke besluitvorming – toe in concrete gevallen. Op het moment dat de rechter beslissingen neemt die eigenlijk zouden moeten worden genomen door de in het politieke domein opererende wetgever,gaat de rechter op de spreekwoordelijke ‘stoel van de wetgever’ zitten.
In de tweede plaats ondermijnen ‘dikastocratische’ rechterlijke beslissingen – voor zover daarvan kan worden gesproken – ook het democratiebeginsel dat ten grondslag ligt aan de rechtsstaat. Een politisering van de rechtspraak heeft tot gevolg dat het instituut van de parlementaire democratie wordt uitgehold, de rechter heeft immers niet een mandaat van ‘het volk’ gekregen om politieke beslissingen te nemen, om maar eens een term te gebruiken die haast populistisch is te noemen.
Rechterlijk activisme?
De inmiddels beroemde Klimaatzaak Urgenda wordt vaak genoemd in de discussie over de verhouding tussen de rechter en de politiek. Op 24 juni 2015 oordeelde de Rechtbank Den Haag in eerste aanleg dat de Staat ervoor dient te zorgen dat de uitstoot van broeikasgassen eind 2020 met tenminste 25 procent is verminderd ten opzichte van 1990.[9] Het Gerechtshof Den Haag heeft vervolgens op 9 oktober 2018 in hoger beroep het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd.[10] De Hoge Raad der Nederlanden had op 20 december 2019 in cassatie het laatste woord en hij oordeelde dat de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem eind 2020 met tenminste 25 procent dient te worden verminderd ten opzichte van 1990.[11] Het Urgenda-arrest van de Hoge Raad is omstreden en is zelfs in verband gebracht met activisme.[12]
De Hoge Raad overweegt in het arrest dat de positieve verplichting voor de Staat om de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem te verminderen voortvloeit uit de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), respectievelijk het recht op leven en het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven.[13] De Nederlandse rechter dient op grond van artikel 93 en 94 van de Grondwet de een ieder verbindende bepalingen van het EVRM toe te passen en daaronder vallen ook de artikelen 2 en 8 EVRM.[14] De Nederlandse rechter dient dan ook uit te gaan van de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aan die bepalingen heeft gegeven, dan wel zelf die bepalingen uit te leggen met toepassing van de uitleg-maatstaven van het EHRM, aldus de Hoge Raad.[15]
De Staat heeft in cassatie onder meer betoogd dat het niet de taak van de rechter zou zijn om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor besluitvorming over de reductie van de uitstoot van broeikasgassen.[16] De Hoge Raad benadrukt vervolgens dat in het Nederlandse staatsbestel de besluitvorming over dereductie van de uitstoot van broeikasgassen weliswaar toekomt aan de regering en het parlement, maar dat het aan de rechter is om te beoordelen of de regering en het parlement bij het gebruik van die vrijheid zijn gebleven binnen de grenzen van het recht waaraan zij zijn gebonden.[17] Tot die grenzen behoren die welke voor de Staat voortvloeien uit het EVRM, bezien tegen de achtergrond van de rechtspraak van het EHRM.[18] Het Hof kon volgens de Hoge Raad aldus komen tot het oordeel dat de Staat eind 2020 in elk geval tot de reductie van broeikasgassen van minimaal 25 procent ten opzichte van 1990 is gehouden.[19]
Een kwestie van interpretatie?
Interessant is de vraag of het recht op leven en het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven wel zouden moeten worden betrokken in de discussie over – in dit geval – de gevolgen van klimaatverandering. Wanneer kan men bijvoorbeeld spreken over een té verregaande politisering van mensenrechten?
En is Klimaatzaak Urgenda dan een voorbeeld van ‘dikastocratische rechtspraak’? Die vraag is misschien moeilijk te beantwoorden. Het onvermijdelijke gevolg van het formuleren van abstracte rechtsregels door de wetgever is dat de rechter in een concreet geval die abstracte rechtsregels moet interpreteren. Wanneer de rechter abstracte normen uit internationale verdragen invult overeenkomstig de maatstaven die daarvoor gelden, dan doet de rechter misschien wel ‘gewoon zijn werk’. Het is misschien aan de wetgever zélf om wetten te maken die minder vage en open normen bevatten, zodat de rechter achteraf aan die wetten niet (onnodig) een andere uitleg kan gegeven.
Het principe van de machtenscheiding belet voorts niet dat de verschillende machten van de staat elkaar controleren: checks and balances dus, een wetgevende macht (of een regering) die zijn takenpakket verwaarloost of dreigt te verwaarlozen dient in sommige gevallen door de rechter op het matje te worden geroepen.
Tot welke concrete inzichten leidt het voorgaande dan? Om te concluderen dat Nederland een dikastocratie is (of aan het worden is), is misschien meer nodig dan een aantal uitspraken van Hoge Raad. Een samenleving waarin rechters de factoalle belangrijke politieke beslissingen nemen, waarin de rechtsstatelijkheid ver te zoeken is en waarin de parlementaire democratie is verworden tot een schijn-democratisch instituut, lijkt een worst-case scenario. Het is desalniettemin belangrijk dat men blijft nadenken over de verhouding tussen de rechter en de politiek en de problematiek die in die verhouding kan ontstaan. In dit verband vond op 9 maart 2020 in de Tweede Kamer een rondetafelgesprek plaats van de Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken met als titel ‘Dikastocratie?’. Vooraanstaande rechtsgeleerden gingen toen met elkaar in gesprek over de positie van de rechter in de rechtsstaat.[20]
Slotbeschouwingen
De term dikastocratie – eentje uit de
oude doos – herleeft in het Nederlandse politieke discours, mede door de
inspanningen van politicus Thierry Baudet en diens politieke partij Forum voor
Democratie. Een dikastocratie, een samenleving die door rechters wordt
geregeerd, verdraagt zich niet met het rechtstatelijke vereiste van
machtenscheiding (trias politica) en ondermijnt voorts de parlementaire
democratie. De omstreden Klimaatzaak
Urgenda is een goed voorbeeld van een rechtszaak waarin de rechter opereert
in het speelveld tussen de politiek en het recht in een gelaagde rechtsorde.
Dikastocratische rechtspraak? Daar valt over te twijfelen. Rechterlijke uitspraken
zoals het Urgenda-arrest zetten in ieder geval aan tot discussie over de
reikwijdte van het juridische begrippenkader en de interpretatie daarvan in
concrete gevallen, maar ook tot discussie over rechterlijk optreden in het
algemeen. Hoewel Nederland misschien (nog) niet met recht een dikastocratie kan
worden genoemd, is het belangrijk dat men blijft nadenken over de verhouding
tussen de rechter en de politiek in de samenleving.
[1] Baudet, T. (2019, 13 november). Thierry Baudet (FvD): Geen steun voor debat “dikastocratie”, De democratie is aan het ontsporen! [YouTube]. Geraadpleegd van https://www.youtube.com/watch?v=QiJHPhAmsYA.
[2] Idem.
[3] Dikastocratie. (z.d.). In Wikipedia. Geraadpleegd op 22 maart 2020, van https://nl.wikipedia.org/wiki/Dikastocratie.
[4] Notulen Bijzondere Commissie Grondwet-Kieswet (9181), 3de Vergadering, 9 december 1974, p. 384.
[5] Funnekotter, B. (2019, 20 december). ‘Help, de rechter grijpt de macht’. NRC Handelsblad. Geraadpleegd vanhttps://www.nrc.nl/nieuws/2019/12/20/help-de-rechter-grijpt-de-macht-a3984581.
[6] Jurgens, E. (2020, 10 maart). ‘Dikastocratie? In Nederland is dit nog niet aan de orde’. de Volkskrant. Geraadpleegd van https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/dikastocratie-in-nederland-is-dit-nog-niet-aan-de-orde~b8970c86/?referer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F.
[7] Zie over de machtenscheiding bijvoorbeeld C. Möllers, The Three Branches: a comparative model of separation of powers, Oxford: Oxford University Press 2013.
[8] M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat. Inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse Staats- en bestuursrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 47.
[9] Rb. Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145.
[10] Hof Den Haag 9 oktober, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591.
[11] HR. 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda).
[12] Zie bijvoorbeeld Sommer, M. ( 2020, 3 januari). ‘Met het Urgenda-arrest doet de Hoge Raad aan juridisch activisme’. de Volkskrant. Geraadpleegd van https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/met-het-urgenda-arrest-doet-de-hoge-raad-aan-juridisch-activisme~bb7fe0fd/
[13] HR. 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda), r.o. 5.8.
[14] Ibid.. r.o. 5.6.1-5.6.2.
[15] Ibid., r.o. 5.6.1.
[16] Ibid., r.o. 3.5.
[17] Ibid., r.o. 8.3.2.
[18] Ibid., r.o. 8.3.3.
[19] Ibid., r.o. 8.3.5.
[20] Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2020, 9 maart). Dikastocratie. Geraadpleegd van https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/dikastocratie.
