De Burger en de Overheid: Burgerparticipatie in het Regeerakkoord

De Burger en de Overheid: Burgerparticipatie in het Regeerakkoord

Hoe verkleinen we de kloof tussen burger en overheid? De laatste jaren is de roep om meer betrokkenheid van de burger bij het (lokale) bestuur gegroeid. Initiatieven als G1000, waarbij een gelote groep burgers aan zet is, proberen een alternatief te bieden voor de representatieve democratie. De discussie die door dergelijke initiatieven wordt gevoed, heeft ook ‘politiek Den Haag’ bereikt. In het regeerakkoord van de VVD, CU, D66 en CDA, getiteld Vertrouwen in de toekomst, wordt dit zichtbaar. De coalitiepartijen stellen ‘ruimte te willen bieden aan initiatieven van burgers en verenigingen in de samenleving’. Meer concreet gaat het om twee plannen: de invoering van het (1) het Right to Challenge en (2) het eerste recht van overname van maatschappelijke voorzieningen. Het onderstaande beperkt zich tot het eerste recht. Het Right to Challenge wordt tegen het staatsrechtelijke licht gehouden en geplaatst binnen het spanningsveld van de representatieve democratie. Enerzijds moet bezien waar een Right to Challenge inbreuk maakt op staatsrechtelijke beginselen, anderzijds speelt de vraag in hoeverre de voorstellen recht doen aan de ideeën van een beweging als G1000.

Uitdaging in de praktijk

Het Right to Challenge (hierna: RtC) is een recht van burgers en maatschappelijke organisaties om de gemeente ‘uit te dagen’ met een alternatief voorstel voor de uitvoering van een publieke taak. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de plaatselijke groenvoorziening of de exploitatie van een buurthuis.  De gemeente kan de publieke taak vervolgens uit handen geven en overlaten aan de burger of een maatschappelijke organisatie.

Het RtC heeft een Britse oorsprong; sinds 2011 maakt het – evenals het recht van overname – onderdeel uit van de Localism Act. Waar het recht van overname in de Nederlandse rechtsorde een noviteit is, heeft het RtC de laatste jaren voorzichtig haar intrede gedaan. De WMO (artikel 2.6.7) en de Wet op openbare bibliotheken (art. 6) geven de mogelijkheid bij Amvb algemene regels te stellen omtrent een RtC in de lokale uitvoering van de wet. Van deze mogelijkheid is vooralsnog geen gebruik gemaakt. Op gemeentelijk niveau is op sommige plaatsen het RtC al wel in de praktijk gebracht. Waar de gemeenten vooralsnog geheel vrij zijn in het gebruik van het RtC, zijn er grote onderlinge verschillen. De verschillen zitten niet alleen in de naam (van ‘Bewonersbod’ tot ‘Maastrichts uitdagingsrecht’), maar ook in de uitvoering. Op sommige plaatsen kan een challenge slechts door een rechtspersoon worden gedaan, elders staat het ook open voor natuurlijke personen. Daarnaast zijn er verschillen in reikwijdte; de vraag welke beleidsterreinen openstaan voor een challenge wordt door gemeenten wisselend beantwoord. Het regeerakkoord schept de verwachting dat het RtC een wettelijke grondslag krijgt, waarmee het vrijblijvende karakter en de lokale verschillen zullen verdwijnen.

Right to Challenge en G1000 

http://www.maryayaqin.com/wp-content/uploads/2014/03/phpThumb_generated_thumbnailjpg.jpgHet RtC is niet het enige voorstel om tot meer burgerparticipatie te komen. Een noemenswaardig initiatief betreft de G1000, afkomstig uit de koker van de Belgische schrijver David van Reybrouck. Als alternatieve vorm van democratie pleit Van Reybrouck voor gelote burgertoppen die een doorslaggevende stem in het lokale bestuur krijgen. Het idee is als volgt. Een groep burgers organiseert binnen de eigen gemeente een burgertop. Na loting worden 1000 burgers uitgenodigd de G1000-dag bij te wonen en aldaar hun stem te laten gelden. De inrichting van de dag is geheel vrij; iedere gelote burger heeft de vrijheid een onderwerp in te brengen. De gewenste uitkomst heeft de vorm van concrete adviezen, die door het gemeentebestuur worden omgezet in lokaal beleid. In Nederland heeft er op enkele plaatsen een G1000 plaatsgevonden, waaronder in Amersfoort en Uden.

Het moge duidelijk zijn dat een wettelijke verankering van de G1000 idealen, de machtsverschuiving naar de gelote burger, een radicale breuk vormt met de huidige representatieve democratie. De coalitiepartijen lijken voor zo een hervorming nog niet klaar en zoeken in het RtC een minder verstrekkende mogelijkheid om de kloof tussen burger en overheid te dichten. Vraag is hoe de regeringsvoorstellen zich verhouden tot de G1000 idealen.

Een eerste verschil ziet op de samenstelling van de groep participerende burgers. Het RtC staat open voor iedere burger, maar vergt een zekere inspanning. De groep participerende burgers zal zich beperken tot de mensen die bereid zijn deze inspanning te leveren. De G1000 geschiedt niet op basis van vrijwillige aanmelding, maar op grond van loting. Waar ook de gelote burger moet instemmen met deelname, zal pas van een verschil met het RtC sprake zijn indien een aanzienlijk deel van de gelote burgers daadwerkelijk participeert in de burgertop.

Daarnaast is er de vraag hoever de invloed van burgers strekt. In het ideaal van de G1000 hebben zij een beslissende stem, wat betreft de RtC hangt dit af van de praktische uitvoering. Waar een overkoepelende definitie nog ontbreekt; zijn er verschillende aanvliegroutes mogelijk; variërend in de mate van invloed van de burger. Grofweg zijn er twee uiterste scenario’s te onderscheiden.

In het eerste scenario blijft het RtC beperkt tot de praktische uitvoering van taken, zoals het onderhoud van een buurthuis. De gemeente behoudt de controle middels geoormerkte financiering, stelt eigen normen en blijft bovenal verantwoordelijk voor het uitvoeringsproces. De Handreiking RtC van het Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, wijst in deze eerste richting als het stelt: ‘’RtC laat regelgeving zoals die is. Doel, reikwijdte, middelen en toezicht: daaraan wordt niets veranderd.’’ In dit scenario staat het uitdagingsrecht echter ver weg van de idealen van de G1000. Anderzijds is het de vraag of het RtC in dit scenario überhaupt iets nieuws brengt, wanneer het beperkt blijft tot verplaatsing van de gemeentelijke uitvoeringslast.

In het tweede scenario krijgt de challenger beleidsvrijheid. Zodra de gemeente tot de conclusie komt dat een burgercollectief inderdaad beter in staat is het publieke belang te waarborgen, krijgt laatstgenoemde hierin de vrije hand. De burger wordt dan als co-reguleerder nadrukkelijk aangespoord alternatief beleid te ontwikkelen. Het initiatief ligt hier meer aan de zijde van challenger, de overheid faciliteert (en financiert). Hier raakt men dichter aan de principes van G1000. Hoewel de gemeente nog altijd de macht heeft een challenge af te wijzen, wordt de burger direct partner in de besluitvorming. Dit scenario sluit aan bij de visie van het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve Bewoners: ‘’met het RtC verschuiven initiatieven van overheid naar burgers. Bewoners krijgen hiervoor de middelen en verantwoordelijkheid.’’

Staatsrechtelijke kanttekeningen

Wordt, in een poging tegemoet te komen aan de G1000 idealen, gekozen voor het tweede scenario, dan stuit men evenwel onmiddellijk op de grenzen van ons democratische bestel. Wanneer er een zekere delegatie van publieke taken aan burgers plaatsvindt, ontstaat frictie met een aantal fundamentele staatsrechtelijke beginselen. Het gaat hier om legitimiteit, openbaarheid en verantwoordelijkheid.

De burgers die een RtC uitvoeren zijn, bij gebrek aan verkiezing of loting, zelf niet democratisch gelegitimeerd. Nu geeft de gemeenteraad, die wèl democratisch gelegitimeerd is, vooraf haar fiat aan een challenge, maar het is de vraag of dit voldoende is. Wanneer de challengers de vrije hand krijgen in het behartigen van een publiek belang, en daartoe zelfstandig keuzes mogen maken, kan dit ten koste gaan van de niet-participerende burger. De laatste heeft immers geen stem in het proces van besluitvorming en uitvoering door de challengers. Daar komt bij dat tegen de besluiten van een burgercollectief onder een RtC geen gang naar de bestuursrechter openstaat. Op basis van de huidige publieke-taak-jurisprudentie zal zo een collectief niet als een B-orgaan ex 1:1 lid 1(b) Awb worden aangemerkt. Voor de kwalificatie als B-orgaan is het noodzakelijk dat een A-orgaan een beslissende stem heeft in de allocatie van publieke gelden door het B-orgaan. Wanneer de challengers een bepaalde keuzevrijheid hebben in de besteding van publieke gelden, zullen zij niet als bestuursorgaan worden aangemerkt.

Deze conclusie heeft ook gevolgen voor de kwestie van openbaarheid. Waar de Wet Openbaarheid Bestuur slechts verplichtingen oplegt aan bestuursorganen, kunnen de initiatiefnemers van een challenge geheel buiten de openbaarheid opereren. Ook dit kan ten koste gaan van de niet-participerende burger, bijvoorbeeld waar het gaat om rechtszekerheid.

Dan is er nog de vraag waar de verantwoordelijkheid ligt, wanneer een RtC wordt uitgevoerd. Waar kan de burger terecht als de publieke taak in zijn ogen niet goed wordt uitgevoerd? Vanuit staatsrechtelijk oogpunt is het wenselijk dat de verantwoordelijkheid bij de gemeente blijft; de burger kan dan bij de raadsverkiezingen een oordeel vellen over de kwaliteit van het gemeentelijk beleid. Een gemeentelijke verantwoordelijkheid doet echter afbreuk aan de centrale doelen van het RtC, waarbij de burger aan zet is en een zekere vrijheid geniet een publieke taak naar eigen inzicht uit te voeren. In de praktijk lijken gemeenten met dit vraagstuk te worstelen. Tilburg stelt op haar website dat de gemeente kwaliteitseisen opstelt en de challenger verantwoordelijk is wanneer deze eisen niet worden nageleefd. Dit betekent niet dat de challenger het volledige risico draagt als het fout gaat; daarover wordt van geval tot geval beslist. De gemeente lijkt zich hier terecht bewust van de gevaren van het geheel loslaten van publieke taken. Zij zal een zekere zeggenschap moeten behouden teneinde de kwaliteit van publieke voorzieningen te waarborgen. Zo niet, dan dreigt hetgeen waar Hirsch-Ballin in 2014 reeds voor waarschuwde: dat de participatieretoriek verwordt tot een voorwendsel voor staatsonthouding.

Conclusie

Met het regeerakkoord lijkt de focus van de participatiemaatschappij verschoven van nationaal naar lokaal niveau. In de gemeente krijgen burgers middels het RtC een stem in het bestuur. In het bovenstaande is betoogd dat het RtC, wil het in zekere mate recht doen aan de idealen van initiatieven als G1000, stuit op staatsrechtelijke bezwaren met betrekking tot legitimiteit, openbaarheid en verantwoordelijkheid. Het alternatief, waarbij de burger slechts de uitvoering van bepaalde gemeentelijke taken in handen krijgt, zonder een stem te hebben in de besluitvorming, is echter eveneens weinig bevredigend. In zo’n geval wordt met het badwater ook het kind weggegooid.

Door: Peter Verbeek