Formeren 2.0

Door Lucas Brouwers

In afwijking van het oude gebruik dat de koningin de formatie van het nieuwe kabinet leidt, ligt de controle nu bij de volksvertegenwoordiging in de tweede kamer. Een ontwikkeling die uit democratisch oogpunt toe te juichen is. Ongeacht de kwaliteiten van Koningin Beatrix (die ik hier niet ter discussie ga stellen), is het misschien tijd om van het geboorterecht van een niet gekozen vorst af te wijken. Wel komen bij ontwikkelingen altijd een aantal vragen kijken zoals ook in het eerste debat van de “nieuwe” tweede kamer over de verkiezingsuitslag met verkenner de heer Kamp. Dit door vragen die de heer Pechtold stelde. Aan de hand hiervan bespreek ik de vraag naar transparantie in het nieuwe formatieproces, waarbij een aantal vragen worden besproken die in de loop der tijd hopelijk beantwoord zullen worden. Tot slot zal een klein uitstapje naar het deelakkoord worden gemaakt.

Nadat de heer Kamp aangesproken was op het ontbreken van een verslag van een gesprek met de heren Rutte en Samson, die vermoedelijk toch aan de besturende macht gaan komen, was h h et de beurt aan de heer Rutte om het vragenvuur van de heer Pechtold te ondervinden. Ik citeer de heer Pechtold:

• “Ten eerste, hij [Rutte]  heeft zojuist mijn vragen aan oud-verkenner Kamp over de formatiestukken gehoord. Is hij het met mij eens dat maximale openbaarheid na afloop van de formatie betracht moet worden?”
• “Ten tweede, is hij het met mij eens dat bewindslieden ook passend in deze nieuwe procedure in het openbaar beëdigd dienen te worden, naast het ceremonieel op Huis Ten Bosch? “
• “Ten derde, is hij het met mij eens dat zakelijke en financiële belangen van staatssecretarissen en ministers gedeeld dienen te worden met de Kamer?”

Volledige openbaarheid in het formatieproces
De hoofdgedachte van het transparantiebeginsel is dat het bestuur er voor de burger is en dat dus alle informatie van het bestuur ook van de burger is. Het is een voorwaarde om mee te kunnen doen in het democratische proces.[1] Dit democratisch proces komt niet alleen tot uiting in het stemmen maar ook door de mogelijkheid om mee te doen aan bijvoorbeeld burgerinitiatieven, burgerpanel, inspraak en soms zelfs referenda[2]. Het concept van transparantie is dat er beschikbaarheid, toegankelijkheid en duidelijkheid moet zijn van informatie over overheidshandelen.[3]

De transparantie die in de eerste vraag gevraagd wordt, namelijk het verslag van het gesprek tussen verkenner Kamp en kopmannen Samson en Rutte, heeft betrekking op de volksvertegenwoordiging die inzicht krijgt in het formatieproces. Dit is wellicht gewenst gezien het nieuwe formatieproces dat alleen volledig geëvalueerd kan worden als er volledige openbaarheid is. Ideologisch een mooi uitgangspunt.

Mijn vraag is echter of in dit politieke proces volledige openbaarheid nuttig is. Ondanks de mooie status die een beginsel als transparantie heeft en het concept dat er achter schuilt moeten we altijd rekening houden met praktische bezwaren. Hier valt de denken aan de hoeveelheid informatie die op ons af komt waardoor wij door de spreekwoordelijke bomen het bos niet zien, het geld dat met volledige openbaarheid gemoeid is en de vertraging van processen. Ook zijn er politieke overwegingen om bepaalde besproken punten nog niet te openbaren om dat dit op de zaken vooruitloopt en een eenmaal ingenomen standpunt moeilijk terug te nemen kan zijn.

Beëdiging van ministers en staatssecretarissen: naar een openbaar of een achterhaald ritueel?
De tweede vraag betreft die of de ministers en staatssecretarissen in het openbaar beëdigd dienen te worden. Ingevolge artikel 1 van de wet beëdiging ministers en Staten-Generaal moeten de ministers met de volgende tekst instemmen.

“Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot minister (staatssecretaris) te worden benoemd, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd.

Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.

Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet.

Ik zweer (beloof) dat ik de plichten die mijn ambt mij oplegt getrouw zal vervullen.

Zo waarlijk helpe mij God almachtig!”

(Dat verklaar en beloof ik!”).

Ook de tweede vraag van de heer Pechtold illustreert de ontwikkeling naar het nieuwe formatieproces. Als de kamer het formatieproces in eigen hand neemt en hierdoor het democratisch gehalte van het proces opvoert, waarom zou de beëdiging dan niet in het openbaar plaatsvinden? De vraag is dan of beëdiging überhaupt nog plaats moet vinden. Kan een eed als deze niet in een wet of contract gegoten worden? Zeker de godsdienstige grondslag is in de moderne staat misschien wat achterhaald.

De vraag van de heer Pechtold op zich is in mijn optiek niet heel controversieel. Het past in het licht van het nieuwe formatieproces en het belang van de openbaarheid dat de beëdiging geopenbaard wordt. De vooruitgang die er achter schaart is er een die wellicht nieuwe deuren opent om van oude gebruiken af te stappen, of in ieder geval de discussie hiertoe kan openen.

Het blauwe boekje
Dan rest de vraag over het blauwe boekje. Het blauwe boekje is het handboek voor aantredende bewindspersonen.[4] Dit blauwe boekje heeft verder geen juridische status. Het is meer gebruik dan wetgeving. Met betrekking tot de vraag over nevenactiviteiten zegt het boekje dat alle betaalde en onbetaalde nevenfuncties neergelegd moeten worden. Dit om de schijn van belangenverstrengeling te vermijden en volledige inzet in de functie te garanderen.  Deze nevenfuncties verschillen van vrijwilligersfuncties in sportclubs tot lidmaatschappen van comités van aanbeveling.

Uit de algemene wet bestuursrecht kunnen we afleiden dat ministers en staatssecretarissen bestuursorganen in de zin van de Awb zijn. Mijn vraag is dan of we het neerleggen van de functies voor een deel niet uit artikel 2:4 van de Awb kunnen afleiden die immers bepaalt dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult en dat het bestuursorgaan ervoor waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of ervoor werkende personen die een persoonlijk belang hebben bij het besluit de besluitvorming beïnvloeden.
Een andere vraag is of ook deze procedure van het neerleggen van functies niet in de wet geregeld moet worden? Een tegenargument hiervoor is dat via de ministeriele verantwoordelijkheid dit probleem al ondervangen zou zijn. Maar zoals de heer Pechtold terecht stelt is het dan misschien tijd dat de volksvertegenwoordiging, die immers een controlerende functie op het bestuur vertolkt, inzage krijgt in de mogelijke belangenverstrengelingen van de mogelijke bewindslieden. 

Het deelakkoord
We zijn inmiddels enkele weken verder en de vraag naar transparantie blijft spelen. Het deelakkoord voor de begroting van 2013 is inmiddels geopenbaard en de heer Kamp, inmiddels informateur, gaf aan dat gepoogd was het hele proces zo transparant mogelijk voor de Kamer te laten verlopen. Met die transparantie wordt die van het deelakkoord bedoeld, over de verdere onderhandelingen laten de informateurs zich niet veelvuldig uit.

Het is hier wederom de vraag of het wenselijk zou zijn tijdens de onderhandelingen al volledig naar buiten te treden. Voor onderhandelingen is het inherent dat aanbiedingen, voorstellen en compromissen voorgesteld worden zonder dat de personen hier direct aan gebonden zijn. Dit is van belang om zoveel mogelijk opties te genereren. Bij volledige openbaarheid zouden partijen zich voorzichtiger op moeten stellen, wat de effectiviteit niet ten goede zou komen.

De komende jaren
In de kamer zijn vragen gesteld aan de oud en mogelijk nieuw minister-president die terug te halen zijn tot het transparantiebeginsel. Slaan we met de nieuwe formatie een weg in waar de tweede kamer alle controle heeft en daarom ook toegang tot alle informatie? Moet de beëdiging openbaar gebeuren en slaan we de weg in dat beëdiging misschien helemaal overbodig wordt? Lost de ministeriële verantwoordelijkheid de vraag van het blauwe boekje op of moet hier een juridische status aan gegeven worden? Misschien wel de belangrijkste vraag is hoeveel openbaarheid met de nieuwe procedure gewenst is uit het oogpunt van praktische en politieke bezwaren. Allemaal vragen die hopelijk een antwoord vinden in de komende jaren waarin de tweede kamer de controle over het formatieproces uitoefent, want het geboorterecht van de koning of koningin is inmiddels achterhaald… toch?